2025年中央一號文件提出全面取消在就業地參保戶籍限制這一政策。通過實例展現了此前戶籍限制下靈活就業人員參保的困境，闡述了這一政策對農業轉移人口市民化的意義，如促進人力資源流動、讓其均等享受社會保險和城市公共服務等。還提及了在這一政策之前一些地方的先行做法，分析了當前社會保險政策與戶籍掛鉤的滯后性，最后強調除了取消限制，相關配套制度完善也非常重要，如社保關系轉移接續、繳費機制等方面。
《法治日報》記者陳磊報道，“全面取消在就業地參保戶籍限制。”近期發布的《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》（以下簡稱2025年中央一號文件）中提出了這一內容。
接受《法治日報》記者采訪的專家認為，2025年中央一號文件在“健全農業轉移人口市民化機制”里提出該措施，這是為農業轉移人口市民化提供制度保障的重要舉措。它能讓農村居民到城市靈活就業時，平等地享受社會保險以及其他公共服務，有助于他們更加便捷、穩定地實現市民化進程。
受訪專家指出，在全面取消就業地參保戶籍限制之后，相關的配套制度必須及時跟上才行。要讓現行的社會保險制度能夠在農業轉移人口身上適用，這就包括優化社會保險關系的轉移接續，讓靈活就業人員能夠更加順暢、便捷地轉移社會保險關系；還要探索建立適應如今就業形態變化的繳費機制，減輕農業轉移人口的繳費負擔等。
取消參保戶籍限制能夠促進人力資源的流動。
楊飛（化名）是一位30多歲的河南人，他在北京朝陽區的一家便民菜市場租了個攤位賣菜，蔬菜來源于他父親在北京郊區租的菜地。楊飛已經在北京待了15年，他的妻子帶著一雙兒女在老家生活。他們去年在老家縣城買了一套100多平方米的新房，既能自住，也方便孩子在城里上學，但是一家人的戶口還在村里，因為“村里還有我家的地和宅子”。
在楊飛的觀念里，等自己年紀大了還是要回老家生活，畢竟在北京沒戶口也沒房子，種菜賣菜既是為了供孩子上學，也是給自己掙養老錢。像楊飛這種靈活就業的情況，由于戶籍限制，他不能以靈活就業人員身份參加北京的城鎮職工社會保險，也不能參加北京的城鄉居民社會保險，他只能選擇在老家參加城鄉居民社會保險，他覺得“總得有一份保障”。
2月25日，記者把這個消息告訴楊飛，他一邊說著“太好了”，一邊表示等政策落地后會再考慮是否在北京參加社會保險。像楊飛這樣的人有很多，根據國家統計局2024年1月公布的數據，2024年我國農民工總量達到29973萬人，其中外出農民工有17871萬人。
農村居民到城市從事靈活就業卻無法參加城鎮職工社會保險的這種情況即將發生改變。2月23日，2025年中央一號文件公布，在“健全農業轉移人口市民化機制”部分提出全面取消在就業地參保戶籍限制。在中國政法大學社會法研究所所長婁宇看來，這就意味著，包括農村居民在內的靈活就業人員，在全國任何就業地都能參加社會保險，不管有沒有單位。
婁宇表示：“這有助于人力資源在全國范圍內跨區域自由流動，對全國統一大市場的建設是有幫助的。”中國社會科學院法學研究所社會法研究室副主任、研究員王天玉認為，2025年中央一號文件提出全面取消在就業地參保戶籍限制，這為農業轉移人口市民化提供了制度保障，能讓農村居民進入城市靈活就業時平等地享受社會保險，讓他們勞動的價值在社會保障體系中有所體現，有助于他們更便捷、更穩定地市民化。
他分析說，有些地方把社會保險和其他公共服務掛鉤，農業轉移人口進入城市后如果不能參加社會保險，就無法享受部分公共服務。所以，這項政策實施后，農業轉移人口能夠平等地享受到與社會保險掛鉤的子女上學、就醫、養老等城市公共服務。
靈活就業日益普遍，保障權益改革勢在必行。
根據公開資料，在2025年中央一號文件發布這項政策之前，一些地方已經放開了靈活就業人員參加城鎮職工社會保險的戶籍限制。例如，根據上海市2023年初發布的《關于靈活就業人員參加本市職工基本養老、職工基本醫療保險有關問題的通知》，2023年5月起，只要符合規定，外省市戶籍在上海市的靈活就業人員可以和滬籍靈活就業人員一樣參加城鎮職工社會保險。
2024年7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出健全社會保障體系時要求，健全靈活就業人員、農民工、新就業形態人員社保制度，擴大失業、工傷、生育保險覆蓋面，全面取消在就業地參保戶籍限制，完善社保關系轉移接續政策。
2025年1月，國家發展和改革委員會發布《全國統一大市場建設指引（試行）》，其中也提出要全面取消在就業地參保戶籍限制。
王天玉認為，上述國家和地方層面的政策背景是，社會保險政策與戶籍掛鉤已經滯后于經濟社會發展，改革是必然的。
他分析說，根據國家統計局近期發布的數據，2024年末我國城鎮化率為67%，在未來一段時間內，我國仍處于城鎮化進程中，每年都會有不少農村人口轉移到城市成為實際上的市民。他們的就業狀態主要分為兩類，少部分農村人口進入企業等單位，與用人單位形成穩定的勞動關系，自動以職工身份參加城鎮職工社會保險；更多的農村人口實際上成為靈活就業人員，包括外賣員等新業態勞動者，無法與用人單位形成穩定的勞動關系，由于之前的戶籍限制，無法直接參加社會保險制度。
“這既不利于人力資源在全國范圍內自由流動，也不利于保障靈活就業群體的社會保險權益。”王天玉說，對于將城市公共服務與社會保險掛鉤的做法，也把部分農村轉移人口排除在城市公共服務之外。
在婁宇看來，隨著人口流動，包括農村轉移人口在內的靈活就業人員數量越來越多，也就是沒有雇主的就業形式越來越普遍，社會保險不能因為戶籍限制而忽視這一群體的權益。
確保轉移接續順暢，完善社保繳費機制。
對于農業轉移人口來說，全面取消在就業地參保戶籍限制僅僅是第一步。王天玉認為，相關配套制度的完善更為重要。在出臺具體實施方案時需要考慮參加社會保險的便捷性，方便參保，便于攜帶。例如，有的勞動者先在北京工作一段時間，然后到上海工作一段時間，具體實施方案能否適應這種流動性？勞動者能否便捷地參加社會保險？能不能通過技術化、平臺化手段辦理相關手續等？
在他看來，社會保險關系轉移接續應該更加順暢。目前，社會保險關系轉移雖然有相關規定，但在實際操作中，轉移接續流程仍然比較復雜，涉及多個部門和環節，各地政策也存在差異。針對靈活就業人員的社會保險關系轉移，更應該逐步統一不同地區的社保政策標準，進一步優化社保關系轉移接續的流程，減少不必要的環節和手續。
對此，婁宇認為，為了實現社會保險關系轉移接續的順暢，各地在社保轉移接續工作中可以做到統一待遇清單、統一參保條件、統一轉移接續條件的類型。
按照當前的社會保險政策，靈活就業人員參加城鎮職工社會保險需要自己全額承擔繳費。王天玉認為，對于農業轉移人口來說，他們的收入本來就不太穩定，再加上繳費費率比較高，會影響他們繳費的意愿，可以考慮探索建立適應當前就業形態變化的社保繳費機制，同時給予一定補貼，讓更多靈活就業人員有能力負擔社保繳費，從而提高他們的參保積極性。
在他看來，在相關法律法規中明確農業轉移人口的社會保險權利也是一個值得重視的問題。例如，社會保險法的制度設計主要圍繞城鎮職工，對于農業轉移人口來說，則是在城鎮職工和城鄉居民之間來回轉換，他們既有可能在城市里建立穩定的勞動關系，也有可能在城市里從事靈活就業，還有可能回到農村，他們的就業既是分階段的，也是不連續的，如何形成完整的社會保險權益，社會保險法在修訂時應該對此予以體現。
2025年中央一號文件提出全面取消在就業地參保戶籍限制，這一政策有著重要意義，包括促進人力資源流動、助力農業轉移人口市民化等。在這一政策之前已有部分地方先行探索放開限制。由于社會保險政策與戶籍掛鉤滯后于發展，改革是必然的。除取消限制外，相關配套制度完善也非常關鍵，如社會保險關系轉移接續、繳費機制以及明確農業轉移人口社會保險權利等方面。
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